集体建设用地流转分配

时间:2009-07-16 21:49来源:未知 作者: 点击:
  

集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度
革的关键所在。在新的经济形势下合理地调整和重划国家、集体、个
人业已形成的利益格局,不仅能有效的调动各方的积极性,更是成
功进行集体建设用地使用制度改革的稳定器。
集体建设用地是指建筑物、构筑物的所有权属于农村集体经济
组织的农民集体所有的土地。它主要分三个类型:一是乡镇、付企业
用地;二是乡镇、村公共设施和社会公益事业用地;三是农民宅基
地。集体建设用地流转实质上是集体建设用地产权的流转。主要可
以分为集体建设用地所有权的流转和集体建设用地使用权的流转
两方面。前者是单向的,即国家以征用方式将集体所有的建设用地
转变为国家所有。后者是指集体建设用地所有者或使用者在不改变
集体土地所有权的情况下通过转让、出租、入股等方式将集体建设
用地使用权让与第二方的行为。这里的“收益”是指由土地的承载功
能和资源功能带来的,是集体建设用地所有者和使用者因让渡对集
建设用地的使用权而产生的收益,其反映了所有权和使用权在经
济上的实现形式。


集体建设用地流转中收益分配现状
《中华人民共和国土地管理法》中直接涉及收益分配的只有第
五十五条和四十七条,第五十五条规定,自本法施行之日起,新增建
设用地的土地有偿使用费,30%上缴中央财政,7O%留给有关地方人
民政府,都专项用于耕地开发。第四十七条对征用集体土地,即所有
权发生流转时国家向农民集体和农民的补偿做了规定,包括“征用
土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿”,“征用其它土地(除耕
地外)的土地补偿费和安置补助费,由省、自治区、直辖市参照征用耕
地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”等。

些地方政府也出台了集体建设用地流转中有关收益分配问
题的规定。其共同点是:在参与流转收益根本的经济主体方面,存在
政府、集体经济组织、农民三方。其政府主要有市、县(区)、乡(镇)人民
政府三个层次,集体经济组织因法律上对其就无统一界定,因而有
的地方把其明确的村民委员会,但仍有许多地方在规定中以集体土
地所有者(农民集体经济组织)来指代。在流转的收益分配比例方面,
都较注意保护农民集体和农民个人的利益。
但各地区在划分的标准、政府、集体经济组织、农民三方得的收
益比例等方面存在差别。
二、集体建设用地流转中收益分配存在的问题
集体建设用地流转中收益与支配存在的问题包括:收益的明确
和收益的分配。
集体建设用地流转产生的收益实际上是让渡集体建设土地使
用权而产生的地租的支付。在为流转方式之一的转让中一次性支付
的土地有偿使用费无非是集体建设用地在一定时期内提供的服务
流量的总和。这里的增值收益实际上就是集体土地的发展权,从目
前现有的法律法规来看,还没有赋予以外的任何经济主体拥有其占
有或使用土地的发展权,即使是国有土地出让如果要改变用途或规
划条件也需重新签定出让合同,补交地价差价。此外,土地的增值分

为自然增值(经济发展和人口增长)、政府对基础设施、公共设施投资
的增值以及城市规划等导致的土地增值,其中归属于原土地使用者
的增值主要是其因其投入资金和劳动力所致的土地增值,而在土地
流转后,原土地使用者必然会停止资金和劳动力的再投入。在实际
操作中集体建设用地无论以何种方式流转,流转方获得的收益都应
该与此相符合。
收益分配是指收益在各权能间合理配置并形成多元利益主体
的过程。在集体建设用地流转过程中的收益分配实际上主要就是如
何正确地确定收益分配主体以及收益在各主体间如何分配的问题。
三、思考与建议
(一1正确处理各分配主体的经济利益关系
1.明晰产权是关键。进一步明晰集体建设用地的所有权、使用
权主体和对应的权能是正确处理好各方经济利益关系的关键所在。
主流的产权经济学理论认为产权模糊不利于产权主体形成有效的
激励机制和约束机制,并最终损害分配机制。集体建设用地流转中
的收益分配是在一定产权制度下,土地收益在相关的权利利益主体
之间的分配。因而明确所有权主体及其权能是进行利益分配的重要
前提。而目前《土地管理法》都未做出明确界定,集体经济组织究竟
指代什么,是乡(镇)政府,还是村民委员会,或是其它法人组织?所有
权的要能又残缺到什么程度?笔者认为应当确定村民委员会作为集
体土地所有权主体,同时为保证集体土地的憎爱分明者的延续性,
乡镇集体经济组织可作为合理的补充,二方法律地位平等,互不隶
属。集体所有权权能应在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划
的前提下,应与国有土地所有权权能一致,即具有占有,使用、收益、
处分的权能。通过完善产权登记制度,进一步理顺产权关系,给予各
方利益的实现以法律的确认与保护。
2.重视定位政府、集体、农民三方的利益关系。在对现行集体
土地使用制度改革的今天,迫切需要我们对政府、集体、农民三方
利益重新定位:1)政府和农民集体的利益关系:政府作为社会经济
的管理者,要搞好宏观调控,要建立健全的法律制度为农民集体服
务,要做好信息发布,为降低农民集体在流转时的交易成本服务,
要提供公共产品并征收合理税收,以维护社会公平;农民集体作为
最基层的单位代表者应在实现本集体利益增进的同时,要遵守国
家的法律法规,要按章纳税,要承担集体资产的保值增值工作。2)
农民集体与农民的利益关系:集体在实现收益的同时,要保证农民
个人参与收益分配的权利,要为农民个人提供社会保障,同时对农
民的经济行为进行监督,以确保集体利益不受损失;而农民个人在
实现自身利益的同时,要遵守法律法规,要为集体的发展做出自己
的贡献,同时也有权力约束集体行为,确保集体经济利益与整个社
会利益相一致。3)政府与农民的关系:政府应该积极为个人提供教
育、基础设施建设等公共产品,并建立农村社会保障体系;农民个
人的各项经济收入都应依法纳税,并为社会整体利益的实现做出
自己应有的努力。
(二1集体建设用地流转收益分配问题的政策建议
1.收益量化要到位。正如前面所述,无论是采用哪种流转方式,
无论是内部流转还是外部流转,其重要的前提是要科学合理地定确
定这一收益。进行集体建设用地的流转很重要的一点就是为了显化
集体土地所包含的具大的资产收益,而对收益的量化则是进行流转
不可缺少的重要组成部分。因此必须在借鉴城市土地地价评估体系
的基础上建立起一套完善的集体建设用地地价评估体系。
2.分配比例要细化。在河南安阳,对新增集体建设用地所有权
所得的收益与原承包经营户8:2比例发放;对存量集体建设用地所
有权所得的收益全部归承包得所有;对农民宅基地,所有权所得的
收益与原农户2:8比例发放;而安徽芜湖与浙江省没有进行比例细
分,只出台了一种分配比例。究竟有没有必要对比例进行细化呢?
笔者认为由于集体建设用地本身的复杂性、流转的多样性等因素
对分配比例进行细化是必要的。但究竟按什么标准细化?笔者认
为,按集体建设用地——乡镇、村企业用地、乡镇、村公共设施和社
会公益事业用地、农民宅基地三种用地类型划分不同的分配比例
比较合理。因为分配的基础是进行分配的物——流转收益,只有对
流转收益进行区分,才能较合理地对收益分配比例进行细分。流转
收益由绝对地租和级差地租构成,对三类集体建设用地而言,它们
最主要的差别体现在级差地租中,尤其是级差地秀Ⅱ。在三类用地
中,农民投入最大的是宅基地,这也是与他们关系最密切的集体建
设用地,所以在农民宅基地流转中集体土地所有者和使用者所得
到的收益分配里应至少给予农民80%以上的分配比例,以体现农
民作为宅基地使用者所付出的巨大投资。而在其他两类用地里,则
更体现农民集体的投入,所以农民集体应获得绝大部分收益。所以
综上所述,在对集体土地所有者和使用者所获得的流转收益进行
分配时,应根据流转的集体建设用地类型确定不同的分配比例,宅
基地发生流转的,集体土地所有者:原农民≤2:8;其他两类用地发
生流转的,集体土地所有者:≥8:2。但由于宅基地流转的数量毕竟
有限,因此要保护农民利益,必须管好用好集体所有者——集体经
济组织所获得的收益。
3.农民利益要保护。土地历来就是农民的社会保障,在进行集
土地流转时,作为农民集体所有的土地必须要充分发挥对本集体
经济组织的农民的保障功能,充分保护农民的利益。如何合理地管
理和支配集体经济组织获得的收益是保证集体建设用地持续健康
流转、保证社会稳定的重要一环。
首先最重要一条就是,集体土地所有者取得的那一部分流转收
益中必须要拿出相当一部分用于农村的社会保障,解决失地农民的
后顾之忧。总的来说必须要在明确集体经济组织产权主体的基础
上,对其在土地流转中取得的收益要进行合理的管理和必要的监
督,并以法律的形式给予规范。从前面所述的集体土地与生俱来的
保障功能出发,所获收益应该用于以下几个方面:为集体成员建立
社会保障,其包括医疗保险、养老保险和失业保险,集体经济组织必
要的日常开支、兴办集体公益事来和基础设施事业等,同地要完善
财务透明、收支公开制度,要建立起强有力的监督机制等等,多管其
下,使农民集体获得的土地流转收益真正能为农民服务,为深化集
建设用地制度改革服务,为发展农村经济服务。
(作者单位:中国人民大学)
责任编辑:徐雁

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