土地流转相关权证的衔接研究

时间:2009-09-17 22:16来源:未知 作者:周荣根1 何姗2 汪霄2 点击:
  

我国长期致力于农村土地管理制度的研究与改革工作。
1978 年到1984 年,以农村实行家庭联产承包责任制为发端的
中国改革开始触动了坚固的城乡二元结构。2008 年10 月,党
的十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展
若干重大问题的决定》明确了今后我国农村土地管理制度
革的重点,指明了承包地流转方向。会议精神指出,要做好农
村土地确权登记颁证工作,严格土地用途管制。要利用第二次
全国土地调查的机会,全面推进农村土地确权登记颁证工作。
流转的土地必须确权登记,还要积极开展农村土地产权制度
的研究,明确产权主体、落实权能。2008 年12 月中央经济工作
会议再次提出农村现有土地承包关系要保持稳定并长久不
变,在依法、自愿、有偿流转土地承包经营权的过程中,不得改
变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地
承包权益。根据会议精神以及国土资源部的新要求,需要对农
地承包证与土地使用证进行衔接研究,以此“推进新农村
设,切实维护农民合法权益、节约集约用地、盘活集体存量用
地,缓解用地矛盾”。
二、农村土地承包经营权证
1、土地承包经营权。土地承包经营权是指农村集体组织、
农户或个人对国家或集体所有的土地、山岭、草原、荒地、滩
涂、水面等生产资料,依照承包合同所享有的占有、使用和收
益的权利。《民法通则》规定:“国家公民、集体依法对集体所有
的或者国家所有由集体使用的土地的承包经营权,受法律保
护;承包双方的权利和义务依照法律由承包合同约定。”
2、土地承包经营权证的基本情况。自1995 年中央政府
明确提出稳定和完善农村土地承包关系以后,各地区开始探
索有利于控制农村集体侵犯农民合法土地权利的制度安排。
其中,土地承包经营权证书的出现是一大突破。《农村土地承
包法》规定:“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地
承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包
经营权。”《农村土地承包经营权证管理办法》规定:“农村土地
承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承
包方享有土地承包经营权的法律凭证。”
农地承包经营权登记制度的引进是中国农村土地制度
改革的一个重要组成部分。其管理职能由农业行政部门负责,
依《农村土地承包法》管理。农地承包证的颁发不仅有利于农
业部门加强土地管理,也有利于切实维护农民的土地承包经
营权利。
3、土地承包经营权证的内容及问题。农地承包经营权证
一般包括以下内容:①名称和编号;②发证机关及日期;③承
包期限和起止日期;④承包土地名称、坐落、面积、用途;⑤农
村土地承包经营权变动情况;⑥其他应当注明的事项。
虽然土地承包经营权证在一定程度上有利于相关部门
加强土地管理,但是其中仍存在一些问题:其中的技术性信息
相对模糊,如地块界址不清、面积不够准确、附图不够规范等,
最初也没有严格的政府登记系统与之对应,这些信息的模糊,
很容易造成纠纷。
三、土地使用证
1、土地使用权。土地使用权是传统理论上的地上权,是依
法取得土地上的实际经营权和利用权,是土地使用者在法
律规定的范围内对所使用的土地享有占有、使用和一部分
收益的权利。《土地管理法》规定:“国有土地和农民集体所
有的土地,可以依法确定给单位和个人使用。”《土地管理
法实施条例》规定:“国家依法实行土地登记发证制度。依
法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护,任何单位
和个人不得侵犯。”
2、土地使用证的基本情况。土地使用证,是指能够证明
土地使用权的合法性的,具备法律效力的证书。《土地管理法》
规定:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发
证书,确认所有权。”“农民集体所有的土地依法用于非农业建
设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使
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用权。”“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政
府登记造册,核发证书,确认使用权;其中,中央国家机关使用
的国有土地的具体登记发证机关,由国务院确定。”
3、土地使用证的内容及特点。土地使用证一般包括下列
内容:①土地使用者名称、地址、图号、地号、用途、批准使用期
限、四至、填发机关签章、年、月、日。②城镇土地使用中用地面
积,其中建筑占地,共有使用权面积,其中分摊面积,土地等
级;农村土地中土地总面积,其中地类面积。③备注。④变更记
事。⑤附图以及证书的编号等。
与农地承包证相比,土地使用证的地块界址清楚、面积
相对准确,附图也较为规范。土地使用证内的各项数据和编
号,如单位名称、四至、土地数量、位置、土地变更等,必须与土
地登记表相一致。土地使用证的附图可根据土地利用现状底
图或地籍图透绘获得。随着面积和界线的变更,附图也应作相
应改动。
四、土地使用证与农地承包经营权证的衔接
(一)衔接的可能性与必要性
党的十七届三中全会《决定》中指出:“允许农民以转包、
出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”这
为衔接提供了支持。土地制度农村的基础制度,如果土地资
源的产权主体明确,并允许产权转让,同时与这一转让相应的
收益得到有效地保护,则产权主体才有可能最大限度地在产
权约束的范围内配置资源以获取最大收益。
明确农村土地的产权主体,就必须涉及到土地使用证与
农地承包证这两种正在使用中的权证的衔接问题。只有推进
农村土地确权登记颁证,才能建立健全土地承包经营权流转
市场和逐步建立城乡统一的建设用地市场;只有规范推进征
制度改革,严格规范承包地流转和集体经营建设用地流
转,严格宅基地管理,才有助于依法保障农民的合法权利,保
农村土地承包关系的长期稳定。
如果处理好土地使用证与农地承包证的衔接问题,搞好
农村土地的确权登记颁证,建立规范的承包经营权流转市场,
将有效改善土地资源配置效率,促进农业生产结构调整和稳
定农业生产,加快农业发展,为农业规模化、集约化、高效化经
营提供广阔空间;有利于解决农村人地矛盾和耕地抛荒问题,
激活农业剩余劳动力的转移,使农民更充分地参与分享城市
化、工业化的成果,显化集体土地资产价值,并促进农民增收;
同时,它规范了集体建设用地市场秩序,隐性交易行为大大减
少,政府对集体土地市场的调控和监管得以加强。因此,需要
构建和规范农村集体建设用地的流转机制,而对土地使用证
与农地承包证进行衔接有助于完善农村土地管理制度,使农
村土地确权登记颁证趋于合理性与规范性,进一步保护农民
的合法权利。
此外,各地已有针对土地流转问题的创新试点,其中不
乏涉及这两证衔接的举措。例如山东省枣庄市成立了全国首
家注册土地合作社,向农民发放“农村土地使用权证”,使享有
农村土地承包经营权的农户和从事农业生产经营的集体组
织,以土地经营权入股、委托代耕等流转方式进行集中统一规
划、统一经营农村互助性合作经济组织。再如在广东农村
尽管土地制度创新活动的方式多种多样,但基本的思路是:将
土地所有权以宪法规定为基准,置其于集体所有制的框架内,
在此基础上强化并规范农户的土地经营权(使用权)以及与之
相应的收益权和转让权,进而对平均地权(均田承包)的资源
配置低效率格局进行修正,从而以产权制度建设为中心,培育
土地流转的集中机制,逐步推动土地的规模化与企业化经营
基于上述思路,广东农村沿着“产权界定———使用权流转———
土地集中———规模经营”的路线,进行了广泛的土地制度创新
活动。
(二)衔接存在的问题
土地使用证与农地承包证的衔接,目前看来需要解决以
下几方面的问题:
1、政策和法律规定的完善与土地登记管理的统一。对于
两证衔接的法律法规和实施办法,对于流转的具体操作都尚
无明确的政策和法律规定。目前我国农村大量不动产尚未登
记,此外农民的自建住宅以及宅基地等即便作了登记,也存在
登记混乱的情形。在我国农村基地上的房屋,有的地方只有
产权证,有的地方只有建房证,有的地方仅有宅基地使用证。
而多数地方农村土地流转处于自发、分散、无序状态。涉及土
地管理的部门不统一,农村土地多头登记,效力、权责不明确,
在一定程度上造成在现实中操作的困难并会引发纠纷。
2、持证人权利的界定。物权法给出了集体所有权的范
围,指出了集体所有权的主体,也规定了集体所有权的行使
和集体成员的监督权利问题,但是并没有界定集体所有权主
体性质,因此无法明确集体所有权主体与其成员农民间的权
利义务,这些妨碍了集体经济组织积极有效地参与经济活
动。同时,持证人的权利范围、权利时限等都需要做进一步的
统一和明确。
3、权利主体利益的保护。农民与土地息息相关,农村
地使用权关系着农民的切身利益,但是有些地方在乡村集体
组织的流转中,忽视承包农户土地流转收益主体地位,截留、
挪用农村土地流转收益,损害了农民的利益;有些地方乡镇
政府和村级组织随意变更甚至撤销农户的承包合同,集中土
地搞对外招商,强迫承包农户集中流转,影响了农村土地承
包关系的稳定。此外,需要解决好被征地农民就业、住房、社
会保障等问题。
4、地域差异的影响。由于经济发展水平、自然条件的不
同,各地区或者各宗地的情况不尽相同,因此带来的利益潜力
也不相同。如果进行两证的衔接,必须严格土地征用制度,完
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善土地补偿机制,避免出现过大的贫富差距。
5、土地资源的保护。两证衔接以后的最终目的是为流转
提供,而有些地方存在着借农村土地流转,绕过国家有关法
规,大量占用耕地,改变农村土地农业用途的非法行为。必须
严格控制土地的流向,严厉制止各种强占与寻租行为,力避耕
地资源的流失。实行最严格的节约用地制度,从严控制城乡建
设用地总规模。
(三)衔接的结果
1、农村土地使用权证。衔接的最终形式是将承包地与“农
村土地使用权证”有机结合起来。农村土地使用权证是指持证
人在不改变农村土地集体所有制和农户承包权的基础上,拥
有土地的使用权、流转权、转让权和收益权;在使用权期限内,
按规定用途,可依法使用、经营、流转土地,也可作价、折股作
为资本从事股份经营、合作经营或抵押担保。土地使用产权
生变化时,原持证人与受让人必须到乡镇或街道农村土地承
包管理部门办理变更登记手续。
2、承包地融资。《物权法》规定:“集体经济组织和农民个
人可以进行抵押的财产主要包括:建筑物和其他土地附着物,
以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营
权、生产设备、原材料、半成品、产品,正在建造的建筑物、船
舶,交通运输工具等。不可以进行抵押的财产主要有:集体土
地所有权、耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使
用权,但法律规定可以抵押的除外。”将规定范围内的土地使
用权作为抵押向金融机构贷款,把“静态权益”变成“活钱”。给
每个承包户发放“农村土地使用权证”,农民可以土地使用产
权入股或以土地使用权向银行作抵押进行贷款。同时,设立土
产权交易机构,为土地使用权入股和转让进行评估,并提供
交易平台。
五、衔接的思路
1、发布换证公告。由相关部门在网站、公开发行物以及农
村乡、镇政府有关部门发布书面换证公告,并通过广播站、宣
传队等进行宣传与通告,确保每户农民及时获取信息。
2、主管部门。土地承包证的管理职能是由农业行政部门
负责的,两证的衔接工作仍由农业行政部门牵头,国土资源等
部门密切配合。农业行政部门主要负责换证工作的展开,国土
资源部门负责地籍调查和附图的规范。
3、衔接的顺序。首先更换涉及流转的农村用地、其次再
更换有流转可能的用地,做到有条不紊,层层推进。但是必须
注意的是,任何情况下,流转前必须换证,以避免因权证不统
一、信息不完善而引起的矛盾和纠纷。
4、注意事项。衔接要按照依法自愿有偿原则,允许农民
以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营
权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专
业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。土地承
经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用
途,不得损害农民土地承包权益。抵押土地面积与抵押期限都
需做规定。
六、结语
农民与土地休戚相关,农村土地使用权关系着农民的切
身利益,农村土地使用权制度的完善更是我国建设社会主义
农村的必然要求。
土地使用证与农地承包证的衔接,并不涉及土地的所有
权和承包权,而是在保证土地集体所有权、农民承包权和农地
性质“三不变”的前提下,回避了农地转为非农地的风险,对土
地的使用权进行确权,通过发放土地使用产权证,实现土地使
用权的资本化。这种做法处理好了土地经营(实现土地高效率
的规模经营)和经营土地(通过土地使用权的资本化获得财产
收入)、农地保障(保证农地基本规模,确保粮食安全)和保障
农地(农民拥有对土地的绝对控制权,不会出现失地农民)的
关系,既依法保护了农民对承包土地的占有、使用、收益等权
利,尊重了农民的意愿,又有力推进了农村金融及农村土地的
资本化与市场化;既依循了目前的基本法律和制度框架,建立
健全了土地承包经营权流转市场,又在机制和政策上进行了
系统创新,完善了土地承包经营权权能。两证的衔接对广大的
农业地区具有普遍意义,是支持“三农”的一条有效途径。

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