农村土地承包经营面临的法治环境分析

时间:2010-04-21 08:12来源:未知 作者:小野人 点击:
  

农村土地承包经营面临的法治环境分析
4.3.1立法层面的环境
由于我国法律对土地承包经营权的性质、内容长期以来没有明确的定位,土地承包
经营权在立法层面上存在着较大缺陷:(1)土地承包经营权利性质模糊。土地承包经营
权长期以来存在着物权和债权之争,对于是以物权的方法解决纠纷还是以债权的方式解决,实践中一直没有定论,

导致司法保护的结果往往是尊重现状,以违反合同承担债权
责任了事。(2)法的本身规定过于原则,不同的法律之间存在冲突。《农村土地承包法》
对承包经营权的规定过于原则,导致在司法实践中难以遵循,往往需要通过司法解释等
渠道解决。《农村土地承包法》在条款的严密程度方面存在不足,在对外发包土地方面
与《土地管理法》存在冲突,在农村集体经济组织的权益保障方面与《土地管理法》口
径不一。(3)立法对农村土地承包经营权的财产价值和土地承包经营权等保护性不足。
按照《农村土地承包法》和《物权法》的规定,承包户享有物权性质的承包权,可以依
法转包、出租、互换、转让或其他方式流转,但仅在土地用于农业生产这个前提下适用,
一旦农户以土地参与工业化,土地用途改变后的收益则依《土地管理法》收归国有。即
使土地用途不变,农户也无法将土地用于抵押、入股等,也就是说农户难以将承包地作
为自有资产使用或处分。有关土地流转的利益分配问题,特别是土地转化为非农地后增
值利益分配问题,按照《土地管理法》规定的分配结构,难以公平保护承包地农户的利
益,而在《农村土地承包法》中这一问题未规定。随着农村土地流转日益增多,土地增
值利益分配问题已凸显出来,急需相关法规予以调整。(4)对侵犯土地承包经营权利的
惩治措施规定不足。《农村土地承包法》对随意调整、收回承包地、强迫流转承包地等
行为没有具体的惩治措施。根据该法第54条规定,上述违法后果只是承担“停止侵害、
返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任”,几乎不用承担刑
事责任。而这些民事责任,即使能够成立,要执行也很困难。因此,在很多基层干部看
来,《农村土地承包法》是一个“软法”,刚性不足,没有威慑力。
4.3.2法律实施层面的环境
农民土地承包经营权利的实现,有赖于一个有利于法律实施的良好的守法、执法环
境。当前影响法律实施的主要因素有:(1)行政干预或越权干预土地承包经营权的问题
较为普遍。现实中侵犯土地承包经营权的主要是政府和农村基层组织。例如,行政机关
为了搞“一乡一品,一县一品”,决定要求发包方收回承包地,搞适度规模经营。一些
农村基层组织或个别村干部利用职权,违背民主议定原则,以欺骗、胁迫等不正当手段
进行发包和承包,强制推行土地流转,把土地流转作为增加乡村收益的手段,由此导致
土地承包经营权受到侵犯和剥夺。(2)对土地的管理职能弱化。随着我国乡镇机构体制
改革的实施,原有的管理方式被打破,一些地方的村级组织的管理职能和权威随着集体
经济的瓦解而消亡。过去农村土地管理由乡镇政府、乡镇土管所、村级组织三级联动的
管理方式也随之不复存在。一些地方在土地的管理问题上,往往是乡镇政府被动管,乡

地管理部门无力管,村干部无权管,导致农村土地所有权的虚位,监督使用权失控。
农民承包的土地,要么成为农民随意处置的私有财产(这种情况,从一些地方在承包土
地上私搭乱建、违法改变土地用途等现象可见一斑),要么成为一些乡村干部赚取利益
的砝码和随意支配的工具。(3)解决土地承包纠纷的渠道不畅。农村土地承包经营权纠
纷,主要是农村集体经济组织或基层政府侵害农民土地产权引发。对此,《农村土地承
包法》规定了可以通过协商、调解、仲裁和诉讼方式解决。在现实生活中,这几种纠纷
解决方式,都存在一定的局限性。这主要是因为:承担行政调解职能的基层司法所不能
独立于乡村组织开展工作,而农民的土地承包纠纷又多与乡村集体有关,其调解作用大
打折扣;我国农村土地仲裁机构的建设相对滞后,全国大部分地方只在当地农业局、农
经站挂一个牌子,土地仲裁人员没有受过严格的培训,普遍不能起到依法仲裁的作用;
至于提起诉讼,实践中也存在许多问题。侵犯土地承包经营权,主要是发包方违法调整
土地和不尊重农民的“返租倒包”。这类案子一般是承包方要求村集体归还承包地,由
于农民处于弱势地位,得不到有效的法律援助,再加上法院审理程序复杂和需要交纳一
定的诉讼费,使农民难以得到司法救济。即使农民起诉,由于被告往往是地方政府和村
集体组织,大多数基层法院不愿接受。有些案件,虽然按司法解释的规定应当受理,但
由于惯性或很难界定村委会与农民的法律关系到底是民事关系还是行政管理关系,致使
一些法院仍不受理。这使得多数农民难以通过诉讼渠道解决纠纷,维护权利。还有普遍
存在的案件“执行”难问题,也常常使土地承包权利的维护较难保障。这种执法体制的
不规范、土地承包维权的艰难,客观上成为影响制约土地承包经营权利实现的重要因素。
4.3.3制度层面的环境
俗语讲:无规矩不成方圆。制度更带有根本性、稳定性、约束性和长期性。实践证
明,没有制度或有了制度执行不好,必然会给事业造成损害,影响和制约经济社会的发
展。据统计,明末清初,我国总人口不到1亿人,耕地大约10亿亩,400年后的现在,
我国总人口增到13亿人,增加了近12倍,但耕地只增长不到1倍,从400年前1:10
的人地比例,到现在的1:1.46,人地矛盾何其紧张已显而易见。新中国成立初期,人
均耕地0.18公顷,每公顷耕地养活5.5人。2000年人均耕地减少到0.105公顷左右,
每公顷要养活96人,我国耕地供养人口数远远大于世界平均值。
据国土资源部调查显示,到2006年10月31日,我国耕地面积为18.27亿亩,而在10年前的1996年,中
 

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