现实状态下土地承包经营权利与“应然状态”下之差距

时间:2010-04-21 08:10来源:未知 作者:小野人 点击:
  

现实状态下土地承包经营权利与“应然状态”下之差距
“徒法不足以自行”。马克思曾经说过:“权利永远不能超出社会的经济结构以及由
经济结构所制约的社会的文化观念”。
农村土地承包法》虽然以法律的形式对土地承
包者的经营权利进行了明确和细化,但由于受各种社会因素的制约,加之《农村土地承
包法》本身存在着这样那样的问题,在现实状态下土地承包经营权利与“应然状态”下
的土地承包经营权利还存在较大差距。主要体现在以下方面:
(1)产权模糊。《农村土地承包法》规定,“农村土地,是指农民集体所有和国家
所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地”;
“国家实行农村土地承包经营制度”;
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农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地
不得买卖”。
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而我国农民集体可以有乡镇、村、村民小组三个层次,它们在不同程度上
都是农村集体土地产权的所有者代表。“集体”到底是指哪一层次?法律规定含糊不清。
调查表明,多数农民对集体土地的归属感是模糊不清的,甚至对土地集体所有的概念也
是很淡薄的。这种农村土地所有权主体的缺失,必然带来多种隐形后果。一是所有权主
体不能对来自政府方面的侵权行为进行约束,对农地的实际处置正成为政府部门“设租”
的手段,土地所有者和经营者的利益得不到终极体现;二是所有权主体对使用者即农户
在使用土地过程中的机会主义行为也不能给予约束和监督;三是发包者同承包户之间存
在严重的信息不对称,谈判和监督力量的不对等,可能损害生产者的权益;四是集体产
权内在矛盾决定了集体内部的每一成员具有必然的不可剥夺的权利,土地所有权主体对
使用者没有选择权,不利于农民间的分工与专业化,也不能进行土地资源与其他资源的
合理配置。由于农村承包土地产权性质的模糊,导致对农民的经营和投资激励不足,也
为一些乡村组织借地发财,损害农民利益提供了方便。如一些地方政府和乡村组织常借
开发区、开发房地产、建设小城镇等机会,垄断土地一级市场,获取大量土地出让资
金,一些地方乡村组织常采用行政强制手段,利用“反租倒包”方式,低价从农户手中
取得土地,高价租让给农业企业,从中赚取差额利润等。
(2)土地承包经营权的稳定性不足。《农村土地承包法》第4条、第20条规定:“国
家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”,“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为
三十年至五十年。林地的承包期限为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,经国务
院林业行政主管部门批准可以延长”。其核心内容就是强调承包关系的稳定,规定在承
包期内不允许调整和收回承包地,同时允许土地承包经营权的依法有偿转让。但调查表
明,我国农村土地调整频繁、非法征占农用地的现象严重,农村土地承包经营权的稳定
性不足。如根据学者2000年的一份调查报告显示:“自20世纪70年代末期实施土地家
庭承包经营制度以来,土地调整的频率是频繁的。74.7%的被调查村至少进行过一次土
地调整,55%的村子进行过2次或2次以上的土地调整,3.7%的村子进行过9次或9次
以上的土地调整。有半数的村在进行二轮承包(或30年不变)时进行过土地调整,1998
年和1999年二轮承包土地调整之后仍有32.8%的村进行过土地调整,其中73.2%的调整
主要是因为人口变化,13.7%的调整主要是因为征地。在对今后30年是否会有土地调整
的预测中,认为肯定不会再调整地农民只有19%,32.2%的农民认为还会再调整,29.3%
的农民认为这取决于村干部或上级政府。从农民对土地调整的态度看,支持以后不再调
整的农民占41.5%,反对的占22.5%,36%的农民态度中立,既不支持也不反对”。
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据全
国人大常委会2003年下半年开始的一项执法检查显示:“有30%的农户没有领到土地承
经营权证书”,“个别地方的乡村组织或村组干部,直接与工商企业签订土地承包经营
权流转合同”,“违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出”。
(3)土地承包经营权流转不规范。《农村土地承包法》赋予了承包方土地承包经营
权流转的权利。一些地区的农户自发地进行了土地的转包、转让、互换、租赁、入股等
土地使用权流转形式,较好地平衡了社区人地关系,解决了土地撂荒矛盾,也明显提高
了农地资源的配置效率。这种作为配置农地资源的理性行为,实践中存在着不规范性,
这种不规范性导致了土地承包经营权利的扭曲。在个别社区的土地流转掺进了政府强制
推进的成分,因为有的决策者把土地的流转作为政绩表现的形象工程,或者是作为社区
收入和福利增加的手段,不顾土地对农民的风险保障功能,也不顾未来市场的风险和不
确定性,随意改变农户与土地的承包关系,搞强制性的土地流转,侵犯了农民自主权。
目前,尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力,无法实现集体土地使
用权流转的规范化、市场化、法制化。具体表现为:①农地流转的动因和手段不是市场,
农民并未成为农地流转的最终决策者。土地承包方案、土地承包经营权的调整与变动须
经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意的规定在一些村组形同虚
设。制定土地承包方案、调整承包地、将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人
时,往往是村组织或个别村组干部“一锤定音”。②市场流转模式较为单一,转包占绝
大多数比重,转包关系大部分是口头协议而不是以书面的合同形式,即使签订合同也只
是简单协议,对双方权利义务及违约责任没有明确规定,大多数流转农地没有登记并进
行公证。造成集体与原承包户,原承包户与转入户之间的许多争议与矛盾;无偿转包时
有出现,土地使用权的商品属性得不到真正体现。③农地使用权市场交易组织发育滞后,
大部分地方没有建立农地使用权交易场所、机构等交易载体以及为土地使用权交易服务
的资产评估机构、土地融资公司等中介服务组织,少数已建立的也不够规范,使土地使
用权的交易缺乏透明度与公平性,其流转只能局限在县、乡、村的狭小范围内。④缺乏
流转监督机制。对于违规流转农地,缺乏相应的惩罚措施,农村流转地价的评定缺乏科学合理的标准。

 

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