土地流转:“空心村”的治理路向

时间:2009-08-03 19:26来源:新视野 作者:张志胜 点击:
  

土地流转:“空心村”的治理路向

《新视野》   张志胜
近年来,与“生产发展”、“村容整洁”的新农村建设愿景形成鲜明对比的是,许多落后地区的农村由于青壮年劳力大量流失,土地抛荒严重,村落残败不堪。这一情形被部分学者称之为“空心化”或“空心村”现象。“空心化”使得乡村发展陷入一种治理性困境,但也为土地流转与规模经营提供了有利地契机,换句话说,土地流转和规模经营为“空心村”治理提供了新思路。
 “空心化”虽使乡村发展陷入一种治理性困境,但大面积田地抛荒却为农村土地流转和农业规模经营准备了条件,更为乡村治理的转型提供了有利契机。所谓土地流转,即在平等协商、自愿、有偿以及不改变土地所有权性质和农业用途的前提下,农村居民依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转土地经营权的行为。早在2o03年颁布的《农村土地承包法*中,就对“土地承包经营权的流转” 以第二:章第五节形式给予了专门规定。党的十七届三中全会之所以再次予以强调,一方面是因为“空心化”现象对新农村建设的负面影响越来越大,另一方面则是各地实践已说明科学、有序地土地流转是目前情况下实现农业规模经营与“空心村”治理的最优选择。
1. 推动宅基地流转,实现地理学意义上的“空心村” 治理。
“空心村”中空闲宅基地较多,有效促使其流转可使之得以整理和复垦。但具体流转时应从所在地区以及村庄的实际出发,因地,因村制宜。通过总结各地的实践经验,可资借鉴的地理学意义上的“空心村”治理模式主要有三种。
一是并村迁移,即撤并“空心村建立中心村或新村,腾出原村址进行复垦利用。即对那些人口外流多常住人口少的“空心村”进行撤并,并以交通便利、经济较好的村庄为基础建立中心村,统一规划,连片发展,形成规模;或者引导村民离开旧村,集中到规划区内建房形成新村。“并村迁移” 不仅可以实现农村人口的合理聚集,还可以对原村庄土地实现连片、规模复垦。
二是原址规划,就是在原村址上实施规划,严格限定每户宅基地面积,改变住房结构,向高空发展,集约利用土地。首先,规范宅基地占用标准,严格宅基地审批程序,落实一户一宅制度,对农户废弃或闲置的宅基地由集体强制收回。其次,按照新农村建设要求,对村庄重新规划,拆除无人居住的旧宅以及影响规划实施的房屋、厕所、绪圈等,打通村内主干道路,插绿、添景,完善基础设施建设,并规划出一部分作为村民新建住宅区,拆旧建新,空地填实。
三是“以绿填空”。即拆除村中无人居住的老屋,改为农田或林地,使原来过密的住宅环境变得宽松,以保持村落的乡土性。如河北邯郸县就从环境整治人手,推进“百村万亩以绿填空” 的“空心村” 治理工程,在确定使用权和收益所有权的基础上, 重点对村内久无人居、坍塌破烂、垃圾成堆、有碍观瞻的旧房或弃宅进行清理,清除旧房屋,绿化宅基地,不但充分利用了废旧宅基地增加了林地面积,同时改善了村庄环境, 使往日破烂不堪的空心村,成为绿树林立、环境整洁的生态村。
2. 保障进城人员的土地权益,推动农业规模经营
“空心村” 中进城务工的青壮年大致可分为三类: 一一是具有稳定工作且全家定居城市的群体;是工作不稳定且无定居城市能力或计划的群体;是新生代农民l:,即计划生育政策下出生、成长的第二代农民工。不同的群体由于就业能力、生活状况以及社会心理的差别,对自身所享有的土地经营权的权益诉求也大相径庭。因此,只有因“类”保障其七地经营权益,才能提高他们出让土地的积极性,加速土地流转
首先,对已定居城市人员的土地经营权采取一次性“买断” 方式。即把户主土地承包期的剩余年限“买断”,“买断”的年限乘以土地的年平均纯收入就是该户主放弃其土地经营权的补偿资金,如果国家延长承包期,户主仍享有土地经营权的延续流转收益。“买断”资金可由承租经营户或由所在乡、村支付,乡、村再将集中后的土地通过公开招标方式出租给种植大户或农业企业经营
其次,对工作不稳定或打算年老回乡的农民,可以信托的方式将其田地存入土地信用社,由信用社具体操作流转事宜。信用社根据土地的地理位置、肥沃程度、升值潜力等因素确定级差性“存地租金”,定期向户主发放,信用社则将集中后的土地整理后出租。如果户主回村后想重新经营农业,可以索回自己的土地或由信用社安排地质相近的土地耕种。
最后,对于新生代农民工的土地经营权,可采取一次性“买断”、一次或两次支付补偿金的方式。“新生代”普遍认为“农民太辛苦,农民没出息”,一心谋求定居城市,“宁要城里一张床,不要农村一幢房”,再加上多数不会种地或根本没有种过地,因而他们回村的可能性较小。对他们的土地经营权可采取一次性“买断”方式,但“买断”资金宜采取一次或两次支付的方式。对那些有创业能力者一次性支付以作为他们的创业启动金。而对那些暂无一技之长者,可考虑两次支付。第一次支付的资金仅作为职业培训费用,等他们获得职业培训证书后再支付剩余资金,以此方式促使他们提高职业技能和就业竞争力。
3. 借助土地流转推力,改善留守人员的生存与发展状况。
农村留守人员主要包括留守老人、妇女以及外出者子女。由于农村老人没有养老保险,为了尽可能减轻子女负担,他们不得不超龄经营农业以求生活自给,但他们对土地的态度只是“等干不动了,谁爱种谁种”。因而,对留守老人可采用“土地换生活费”方式。即留守老人自愿以租赁方式把土地出租给种植大户或农业企业,后者定期支付老人相应的生活费,并在经营中优先安排有劳动能力与意愿经济决策分析的流转老人务工。这样留守老人就能凭借土地租金维持自己的基本生活需要,如果务工还能获得一定的劳务收入,也能改善自身的生活质量。
作为家中“顶粱柱”,留守妇女独自在家赡养老人和抚育子女的同时不得不承担起农业生产重担。繁重的农业劳动使她们普遍面临着体力超负荷、生活压力大、精神负担重等困难,因而许多人一年中总要累病几次。土地的有效流转可使她们从繁重的农业劳动中解放出来,更好地承担起赡养老人、抚育子女的职责,还能利用更多地闲暇时间参加生产技能和文化素质的学习。
4. 积极建构中介服务体系,促使土地有序流转。
虽然土地流转不失为新农村建设语境下治理“空心村” 的有效途径,但抛荒的土地作为一种“沉睡的资本”要想实现其应有的价值还必须依赖于一个从下而上、网络状、多功能的中介服务体系。可是目前服务于农村土地流转的中介组织十分匮乏,单个的农户很难掌握一个比较大范围内的农地资源的供求状况,而且个体的信息搜寻、租约谈判和履约成本也比较高。既有的土地多在农户与亲戚、朋友或熟人间实现流转。因此很有必要建立农地流转的中介组织,以沟通农地资源的需求方与供给方的信息渠道。为此,政府有关部门应积极培育和发展土地流转中介组织,建立健全土地经营权流转市场,鼓励农民自发成立诸如土地信用社、专业台作社等组织。通过开展土地供需登记、土地评估、法律政策咨询、项目推介、租约谈判、合同鉴证及流转双方利益关系的调节等,充分发挥服务与引导作用。另外,各级政府也可以在自己的政务网上提供土地流转的信息服务,通过现代信息技术实现资源的共享。
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