中国农村前途在于“制度创新”

时间:2009-07-29 23:59来源:未知 作者:土包租 点击:
  

 

中国农村“行政改革”与制度创新
 
 
――防止村官“官小权大”,应转为“民意代表”
 
 
中国占人口70%农村,与西方占人口10%以下的小城镇及农业人口,国情不同。在美国及发达国家,事实上已没有城市或乡村之分,只有城市(City)大小差别。即使在农业区,如美国的德州、俄亥俄、田纳西等地的小城镇居民,也不一定从事农业。他们主要从事农机及汽车维修、加油站、餐厅、旅馆等服务业。真正的农民(其实应是农场主,只占人口的3%)则是一家一户分散居住在各自的农场里,只有办事时才开车半小时,来趟小镇。其实这些农民只是坐在办公室里打电话或发Email,聘请从事耕地、播种、撒药或收割等“专业公司”,开着拖拉机或农用飞机为农场耕作。只有不能使用机器的拾棉花,摘水果等,才从外地(墨西哥)临时招聘大批人,干完活就送走。
西方农村议员和市长只是“民意代表”,没有实权
发达国家的农村及小城镇(small city or town)的管理和服务,通常是由居民选举的议员和市长(这类Mayer实际上只是区长或片长,只管几百人),与县市(County or City)以上政府职能部门或分支组成。议员和市长只是“民意代表”,只代表农民反映民意,并对政府进行监督,而不能取代政府行使“行政职权”。他们一般没有薪金(大都已是富人),只有一些大城镇的“业务繁重”的议员和市长,才由政府发给“职务补贴”。但在其选举任期结束后,“补贴”也就取消。
但是这些民选的议员和市长监督的权力却很大,他们在议会里投票制定地方政府必须遵守的法律,监督政府的每个部门和每一个人。政府官员被这些议员们拉下马是经常的事。
而小城镇的具体管理和服务由县或市以上政府“职能部门”,包括警察局(治安、路边摊位、交通都管),环保局(回收垃圾及对污染者罚款)、社会福利局(审核及发放社会福利)、消防队和教育局等。这些部门还在有需要的村庄或居民点,派驻分支部门。所有职员大多都是政府“官派”的公务员,基本都是终身职业。他们必须在当地民选的议员和市长监督下工作。
制度创新:改变农村干部职能,限制烂权
中国农村改革关键在于农村行政体制。目前农村干部官小权大,缺乏监督。在农村土地集体所有制下,即使是由农民选出来的村干部,也因权力也过大难以避免贪污烂权。再加上农村支部与乡镇政府是上下级关系,当然不可能对上级行使监督权。所以中国农村行政改革重点应是:改变农村干部职能,限制农村干部权力。
从行政管理学角度看,最实用的制度创新应是把农村干部转变“民意代表”及“政府雇员”。在完善农村选举制度后,给予农村选出来的干部“职务工资(高于公务员)”,避免他们必须靠“以权谋私”维生,同时,严格限制他们涉足经济的权力。包括禁止他们:对集体所有土地擅自使用及支配权;以集体的名义开发土地,投资及经营赢利性企业;挪用国家给予农民的救济和社会保障等。
立法规定:各级政府不能“与民争利”
农村集体所有土地只能由乡镇以上政府以公开招标和拍卖的形式,向社会发放;所有土地开发和投资,应由城乡私人或企业公开参与,自由竞争;应立法规定:政府不能“与民争利”;各级政府或干部不能直接或间接参与赢利性的投资和经营
农村干部原来担负的各项“职责”,则由乡镇以上政府的专业职能部门,及派驻乡村的分支机构或人员负责。例如:“乡镇土地资源所”负责巡视监督各村集体所有土地的依法使用,为农民“土地流转”颁证确权等;“乡镇民政所”为农村低收入户及老弱病残农民,审核和发放最低生活保障和社会福利等;“乡镇环保所”负责回收各村的垃圾,并对污染环境者依法查处等;“乡镇派出所”负责各村的社会治安,维护街道及市场秩序,在各村派驻民警等;“乡镇交通所”负责农村公路和产业道路“村村通”,及日常维修保养等;“乡镇教育所”负责各村义务教育学校的“名次评比”和监督管理等。
农村干部不应成为终身制的“公务员”
据报道:河北农村行政改革实验要使“农村干部老有所养”云云――其实,农村干部的“政府雇员化”,并不意味着他们成为终身制的“公务员”(个别优秀干部可被聘用)。否则,农村问题还没解决,又给庞大臃肿的行政部门增加数百万终身制“公务员”,那将是另一场行政灾难。政府的“补贴”只提供在村干部当选任期内,任期结束后“补贴”自动取消,由新当选的村干部取而代之。
这也许给当代很多到农村任职的大学毕业生,提供宝贵机会。他们可以从基层做起,优秀人才踏入仕途后,将为政府带来一批年轻的生力军。
同时,农村干部的产生和职能也应相应转变。第一、应颁布实施公平合理的《农村选举法》,干部由农村居民以真正民主的方式选出(包括到农村任职的大学生);第二、代表农民监督乡镇政府,对每个政府部门领导及职员有问质询权和弹阂权。第三、民选农村干部有权在乡镇“人代会”上投票制定地方法律,管理和制约当地政府;
农村改革应创新出一套具有中国特色,可媲美西方的农村行政管理制度,使农民、干部和政府三方既“分权监督”,又相互依赖,形成良性循环。
作者:岩华,美国哥大行政管理学硕士、政治经济学博士生,中华发展战略研究所主任。
(本文发表于人民网)
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