关于农民土地使用权的法律保障问题研究

时间:2009-09-19 20:24来源:农村经济 作者:李 扬 点击:
  

关于农民土地使用权的法律保障问题研究

农村经济》李 扬

二、现行农村土地使用制度的缺陷
随着市场经济的发展, 土地使用权的流转,现行农村土地制度的弊端也逐渐显现出来,具体说来有以下几方面:
1.所有权模糊。首先是权属不具体。现行的农村土地所有制结构是在1962年实行的“三级所有、队为基础”制度上确定的。“三级”即“乡(镇)、村、组”。从法律上看界线十分清楚。但具体到每一块土地, 所有制形式和所有权归属则比较模糊, 具体属于哪个集体所有,是乡(镇)?是村?是组?不明确。同时乡(镇)、村、组是行政单元,并不都是经济学概念上的“经济集体”.也不是法律概念上的“经济法人 0第二是土地所有权主体不明确。目前无论是乡(镇)、是村、还是组,对土地所有权的产权均无具体的土地产权证书予以界定和确认。无产权证就无土地产权的法律依据, 这样在一个乡(镇) 范围内, 其土地所有权可以说成是乡(镇) 所有。也可以是村、组所有,法律界定不清晰,随意性大。第三是农民没有土地财产权。现行的土地制度规定土地为农民集体所有.农民理应是土地的真正所有者.但由于缺乏农民对乡(镇)、村、组等集体“所有代表” 的监督机制.使得基层政权及乡(镇)、村干部掌握了绝大部分的土地处置权, 普通农民不仅难以进行有效监督. 而且农民的土地经营权往往受到侵犯. 从而使农民失去了土地所有者的权利。
农民与土地的关系仅只有法律意义上的承租关系。土地产权模糊、权属不清带来的后果: 一是土地所有权易遭侵犯。由于乡(镇)、村、组是行政隶属关系.乡(镇)是村的上级.村是村民小组的上级,在法制不健全的情况下,上级对下级有发号施令权,因此,村、组的土地所有权往往遭到乡(镇) 的侵犯, 受侵害最多的是村民小组一级的权益。表现在土地的非农变卖、出租、转让,多为乡(镇)、村作主; 土地的收益分配往往是农民得小头, 乡(镇)、村、组得大头, 村民小组次之。二是农民的土地经营权往往受到侵犯。如乡(镇)、村、组干涉农民的自主经营权.无偿收回或非法转让、出租农民承包的土地。违背农民意愿强行进行土地流转等。这一切都是由土地权属不清造成的。
2.农户承包经营权不完整。土地承包经营权即土地使用权.获得土地使用权的资格必须是本社区的成员。因为土地集体所有制是社区集体成员的共同所有,分享集体所有的土地是集体所有制的一种体现。也是成员土地所有权的体现。但农民获得的只是土地的经营权, 不包括土地处分权。因此。农户承包地的转包、转让、出租等土地处分权掌握在集体组织手里。没有集体组织的同意农户是无权处理土地的。这就是法律对农户作为土地使用权主体的权利界定的不完整性, 也是对农民土地所有权的侵犯。土地制度的这个缺陷为土地使用权流转留了不少隐患。例如, 容易剥夺农民的土地经营权。造成失地失业; 容易非农化占用土地, 造成土地资源浪费等。
3.容易孵化出腐败分子和乡村权势阶层。由于土地权属不清, 管理体制不健全. 征用地制度不规范, 近些年来, 不少地方政府为获取土地收益, 一方面用计划经济的办法低价拿走农民的土地; 另一方用市场经济的办法高价出售土地。用土地牟取暴利, 已经成为一些单位和个人“寻租” 的手段. 由此,孵化出了不少腐败份子,国家农民两头受损。另外,土地实行“集体所有.分户经营” 制后。国家对农村土地经营的大部分控制权下放给了农村各级基层政权,基层干部掌握着土地发包、调整地价、决定费用收取、宅基地分配等权力, 由于缺乏有效的监督机制和能力,这就使得乡村干部容易滥用权力,以权谋私,从而孵化出一批庞大的乡村特权阶层,土地成了产生腐败的温床。
4.土地承包期不稳定, 影响了农户生产经营。国家规定土地的承包使用期在延长15年的基础上再延长30年不变。而在现实生活中.农民的土地承包期不断地被调整。“三年一小调,五年一大调”。频繁的调整, 使土地经营周期人为缩短, 不利于对土地进行长期投资和土地保护。频繁调整缘于土地所有者(乡、村、组集体) 利用土地. “以权谋私”、“以权寻租”, 从中渔利。因为承包期越短, 对所有者越有利。、这种土地承包期不稳定, 最大危害是不利充分合理利用土地资源和损害了农民的利益。
5.容易加深人地矛盾,影响国家粮食安全。中国由于人多耕地少, 解决众多人口的吃饭问题始终是中国政府的第一要务。目前, 我国农产品供求平衡,丰年有余,人民吃饭的问题解决了。但是不能掉以轻心,资源不足仍是制约农业发展的一大障碍.中国的粮食安全问题始终不能忽视。原因是, 中国是个人口大国, 人地关系高度紧张。目前, 全国人均有效耕地不足1亩, 随着人增地减, 人均耕地面积还在不断下降。加上环境破坏,土地沙漠化、石漠化日趋严重,耕地还将缩小。更为可怕的是. 由于土地权属不清, 受利益驱动, 各地大肆掠夺农民的承包地,进行非农变卖,搞“圈地运动”,使耕地面积急剧下降,从而更加剧了人地的矛盾,使失地农民不断增加,粮食生产总量逐年减少。“前人卖地,后人遭殃”, 为社会稳定留下了隐患。据调查统计.
近些年来, 全国每年有500多万亩耕地转为非农建设用地, 由此产生几百万失地农民. 累计失地农民达4000万人之多.大部分仍留农村.他们失地又失业. 这种状况还有扩大的趋势, 为社会稳定造成极大威胁。要抑制这种趋势, 必须从法制的角度改革农村土地产权制度. 按照保障农民权益、控制征地规模的原则, 最严格地保护耕地。
三、保障农民土地使用权的法律措施
1.进一步明确界定农民的土地权利。经过二十多年的不断改革与完善. 我国农民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的权利,但对土地的处分权从来没有真正赋予农民, 因此目前农民拥有的土地承包经营权是一种不完整、不清晰的产权
完整清晰的产权包括占用、使用、收益和处分四权。处分权包括对承包权的转让、出租、入股、抵押等。让农民享有“四权” 统一的承包经营权. 就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。“四权”统一的作用是:(1)有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素. 如发包方随意改变农民的土地承包权,随意转让转包农民的承包地。(2)有利于增加国家对农民的产权保护, 使农民的利益不致因土地流转而受到损害。(3)有利土地承包期30年不变及“30年之后更没有必要变” 政策的落实。(4) 有利于促进土地产权市场化流转, 提高农地的利用效率。
2.把土地一次性长期租赁给农民。为了使农民获得稳定的使用权,必须赋予具有所有权性质的长期使用权,即把使用权以法定的形式使其“物权”化;也可以考虑实行“永佃” 制. 将土地长期租佃给农户经营, 国家和集体作为土地所有者. 依法管理土地,农户依法纳税。土地长期租赁给农户的好处是:有利于农户拥有长期而有保障的土地使用权. 有利于保护土地资源和农民土地经营权不受侵犯。
3、完善土地使用权流转制度。首先要以法律形式规定土地使用权可以继承、转fl=和入股. 使农民土地财产权获得法律承认,并得到法律保护。第二.建立土地等级的评估体系、流转程序、仲裁制度等.目的是使土地使用权流转中, 能获得公平合理的地价收益,使土地流转符合法律程序, 使农民在转让或转包土地使用权时能从中得到合理的收益。
4、实行土地使用权参与城镇社会保障置换制度。随着城市化进程的加快.非农建设用地的增加.农民转市民的不断增多,为了不让农民失地又失业.农民在城市就业、购房等方面应享受城镇居民同等的社会保障。为平衡农民入城后的社会保险基金缺口, 农民可以将土地使用权转为城市社会保障机构持有, 也可以将农民的宅基地置换城市购房建房的宅基地。这样既可以拓宽农民向市民转化的通道.加速城市化的进程, 又可以防备农民因失地带来的生存风险和社会风险。
5. 允许土地参股。根据十六届三中全会关于“实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式” 的精神, 今后应允许农民以土地使用权入股. 有计划地在农村构建“股份制” 经济组织和实体。分股不分地, 以股份作为领取股息和利润份额的依据。运用这种形式. 使土地使用权由实物形态变成价值形态, 农民以此参股. 这样可以克服土地在征用过程中产生的利益纠纷和一次性买断土地使农民失去生存的根基。
6. 制定颁布《农地产权管理法》。为了明晰土地的权属及土地所有制的主体.保障农民土地使用权·应尽快制定《农地产权管理法》。运用法规的形式·明确界定土地所有权、使用权、经营权. 及三者的“内涵” 与“外延”.权利与义务,三者相互关系等;明确界定土地承包经营权的性质及权能结构; 明确界定公益性和经营建设用地的范围及征地的程序, 给农民补偿的标准等。通过这些法律规定· 使我国的土地管理及农民土地财产权的保护走上法制化管理的轨道。
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