土地流转政策浅析

时间:2009-07-02 00:09来源:未知 作者:土包租 点击:
  

2008年10月12日,中共十七届三中全会通过的《中共
中心关于推进农村改革发展若干重大题目的决定》指出,
要健全严格规范的农村土地治理轨制,加强土地承包经营
权流转治理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,
按照依法自愿有偿原则,答应农夫以转包、出租、互换、
转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形
式的适度规模经营。于是,农村土地流转再次成为社会的
热门话题,围绕土地流转也随之泛起了泛博农夫特别关注
的一系列新题目。本文就这一系列题目展开探讨。

土地流转的内涵
关于土地流转,有人说这是中国的第三次土改。第一
次是上世纪50年代的打土豪、分田地,将地主、富农据有
的土地均匀分给农夫,做到耕者有其田,接着,走合作化
道路,由互助组到人民公社。第二次是1978年以后,废除
人民公社,由人民公社转为家庭联产承包责任制,将归集
体所有的耕地分给农户承包耕种。第三次就是《决定》中
讲的土地可以自由流转。土地流转可以促进规模化经营
发展现代农业,有极其重要的现实意义和深远的历史意义。
1.土地流转的主体。关于农村土地流转的主体有多
种观点,有多种解释。有人以为国家应当是土地流转的主
体,有人以为村集体是土地流转的主体,有人以为村民组
土地流转的主体,还有人以为农夫是土地流转的主体。
那么,在目前的历史前提下,毕竟谁是土地流转的主体呢?
笔者以为,依据目前中国土地治理轨制以及《中共中心关
于推进农村改革发展若干重大题目的决定》,土地流转的主
体只能是农夫,而不可能有其他的主体。之所以这样说,
是由于在土地流转程序中,起决定作用的只能是拥有土地
承包权的农夫,只有他们才能决定自己承包的土地是否进
行流转、采取何种形式流转、流转多长时间、流转收益多
少、流转给何人等等。而在土地承包经营权流转程序中,
国家、村集体、村民组都不具备这种权利,这种权利是国
家以一种特定的承包方式赋予了拥有承包权的农夫,因此,
农夫是土地流转的真正主体。
2.土地流转的客体。有了土地流转的主体,接着就
要有土地流转的客体,否则,土地流转就不能正常进行。
那么谁才是土地流转程序中的客体呢?在党的十七届三中全
会召开之前,社会上有种种传言,比较有代表性的就是城市
的工商资本也可以到农村购买土地、农村流转的土地可以用
于城市建设等等。依据此观点,农村土地流转将有多个客
体。依据《中共中心关于推进农村改革发展若干重大题目的
决定》,我们可以得出结论:土地流转的对象,仅仅是农业
内部的个人或合作组织,而非城市工商资本。由此可见,目
农村土地流转的客体只是农业内部的个人或合作组织。
3.土地流转的核心。农村土地流转毕竟是流转土地,
仍是流转农夫的土地承包权,或者是流转农夫对土地的使用
收益权?相称长的时间里,这是一个社会的热门、焦点问
题。当前,有一部门人从字面上来诠释土地流转,以为土地
流转,顾名思义就是土地的畅通流畅和转让。依此观点,土地流
转的核心就是土地本身。这显然是不准确的。为了弄清这个
题目,我们有必要对农村土地的“三权”进行解析。
现在中国农村土地严格地讲应当有三权:所有权、承包
权、使用权(经营权)。所有权属于国家,承包权和使用权
属于集体和农户。所以不但所有权和承包使用权不是一回
事,而且承包权和使用权也不是一回事。过去,农村土地实
行的是所有权和承包使用权分离治理,现在农村土地治理不
仅所有权和承包使用权发生了分离,而且承包使用权也要进
一步发生分离:分为承包权和使用权。转让,一般是指转让
土地使用权。于是,我们就可以给土地流转界定一个比较科
学的定义:土地流转就是土地使用权流转,是指拥有土地承
经营权的农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等形
式将土地经营权转让给其他农户或经济组织,即留存承包
权,转让使用权。“留存承包权,转让使用权”被称为此次
土地流转轨制的核心。
4.土地流转的目的。中心之所以出台《中共中心关于
推进农村改革发展若干重大题目的决定》,之所以答应土地
流转,主要是要鼎力发展现代农业,促进农业规模经营,实
现中国的农业现代化。
众所周知,1978年在中国农村兴起的家庭联产承包责任
制给当时的中国农夫带来了福音,为他们挣脱贫困,解决温
饱题目起了重要作用。但是要想仅仅依赖此种轨制让他们进
【经济研究】
入小康社会,走向农业现代化,就显然不现实了。所以在新
的历史前提下,就必需有一种全新的农业轨制应运而生,这
便是农村土地的自由流转。
首先,在土地自由流转之前,因为国家不答应农夫把土
地用作典质,土地不能自由流转,农夫只能在小块土地上家
经营,土地难以集中到种田能手手里,在一定程度上影响
到土地适度规模经营。而零散小块土地与发展现代农业、提
高农业综合出产能力的要求显然是不相适应的。所以只有实
行土地自由流转,发展规模经营,发展现代农业,中国农业
现代化才有可能。
其次,一旦形成了严格规范的土地承包经营权流转市
场,土地作为出产要素的价值、土地承包经营权的价值就将
通过市场竞争逐步凸显出来,这不仅有利于实现农夫的利
益,也可以调动农夫发展现代农业的积极性。
再次,农夫可以自由选择是作为农夫留在农业领域,还
是选择从事其他行业,他就可以从原有土地轨制的束缚中解
放出来,原有“农夫”身份将得以改变,作为农村出产力主
体的“农夫”将得以解放。
5.土地流转的性质。有人以为,土地流转就是搞私有
化,会改变目前我国农村土地集体所有制,会使部门农夫失
去土地、会使耕地流失而影响国家的粮食安全、会泛起新的
地主和新的佃户。这些观点之所以存在,是由于一些人对当
前我国农村土地轨制缺乏必要的了解。事实上,家庭承包经
营轨制在本质上就是一种集体土地经营轨制。它是在承认农
村土地集体所有的基础上,将土地的经营权和收益权以承包
的方式赋予农夫。
党的十七届三中全会通过的(中共中心关于推进农村
革发展若干重大题目的决定》,就是要赋予农夫更加充分而
有保障的承包经营权,现有土地承包关系要保持不乱并长久
不变,并通过建立健全农村土地承包经营权流转市场,引导
农夫以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,
发展多种形式的适度规模经营。也就是说,农村土地流转
在现有土地承包关系长期不乱的基础上依法进行,并不改变
集体土地的所有制,流转的只是土地承包经营权。土地承包
经营权流转并不意味着向土地私有化的方向上走。土地承包
经营权流转是产权层面的变化,而不是所有权层面的变化。
只要家庭联产承包责任制、统分结合的双层经营体系体例不变,
就谈不上土地私有化。
二、土地流转必需遵循的原则
1.要遵循最严格的耕地保护和最严格的节约用地原
则。农村土地流转过程一定要“坚持最严格的耕地保护制
度,层层落实责任,果断守住18亿亩耕地红线”和“实行最
严格的节约用地轨制,从严控制城乡建设用地总规模”。 ㈨
我国人均土地非常稀缺,我们现在的耕地面积已经降到
了18.26亿亩,人均耕地面积只有一亩三分八,只相称于世
界均匀水平的40%,再减少确实会危及国家的粮食安全乃至
于社会不乱。在过去的十几年中,我国耕地的总面积已经减
少了1.254L亩,超过了一个河南省的耕地面积。
所以要按照“规定永久基本农田,建立保护补偿机制,
确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有进步” ㈦
的要求,在全国范围内规定永久基本农田,严格保护,不得
占用;要实行最严格的节约用地轨制,必需按照建设资源节
约型社会的要求,立足保障和促进科学发展,努力转变用地
方式,加快经济发展由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向
集约高效转变,促进土地利用方式的立异和土地利用效率的
进步,以土地供给的硬约束来促进经济发展方式根本转变。
2.要严格遵循“三个不得”原则。土地承包经营权流
转,不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得
损害农夫土地承包权益, r3 这“三个不得”是农村土地流
转必需遵循的重大原则。农村土地归集体所有,土地流转
只是承包经营权,不能在流转中变更土地所有权,侵犯农村
集体利益。实行土地用途管制是我国土地治理的一项重要制
度,农地只能农用。在土地承包经营权流转中,农夫的流转
自主权、收益权要得到切实保障,转包方和农村基层组织不
能以任何借口强迫流转或者压低房钱价格,侵犯农夫权益。
3.要遵循征地和征地补偿原则。要严格界定公益性和
经营建设用地,逐步缩小征地范围;完善征地补偿机制,
公道确定征地补偿尺度;拓宽安顿渠道,解决好被征地农夫
就业、住房、社会保障题目。
三、农村土地流转过程中必需留意的题目
1.防止流转的土地他用。尽管中心夸大要确保基本农
田总量不减少、用途不改变、质量有进步,流转的土地要严
格遵循“三个不得”,但是在现实糊口中,仍旧可能有以从
事农业规模出产为借口,而从事非农出产的现象泛起。所以
农村土地流转实践中一定要防患于未然。
2. 防止违反农夫意愿流转土地。党的十七届三中全会
指出,农户可以按照依法自愿有偿的原则流转土地承包经营
权。但是在泛博农村,尤其是比较偏僻、经济文化相对落后
的地区,因为历史、现实的各种各样原因,在土地流转过程
中,有可能有违反农户意愿的事件发生,从而导致新的问
题、新的矛盾泛起。因此,流转土地承包经营权一定要严格
按程序办事,果断杜绝坑农、损农、害农事件的发生。
3.防止泛起新的“三无”农夫。 “三无”农夫是指无
土地、无工作、无社会保障的农夫。在土地流转过程中,一
定要严格按照中心的有关划定,保护农夫土地承包权益,特
别是切实保证流转土地的农夫能够得到应有的各方面保障,
果断防止新的“三无”农夫泛起。
4.防止农村基地治理混乱。农村土地可以自由流转
以后,有些工商资本可能要向农村渗透渗出,但是土地流转有严
格划定,必需遵循“三个不得”。于是,便会有人打农村
基地的主意。因此,一定要严格防止农村基地治理混乱局
面的泛起。完

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