农村土地流转的政策诠释及思考

时间:2009-09-25 20:29来源:湖北社会科学 作者:张勇,苏向学 点击:
  

农村土地流转的政策诠释及思考

《湖北社会科学》张勇,苏向学

江泽民同志在中共十六大报告中强调,要长期稳定并不断完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,有条件的地方可按照“依法、自愿、有偿”的原则进行土地承包经营权流转,逐步发展规模经营。一、农村土地流转的政策诠释农村土地流转的内涵主要是对土地流转的范围进行界定,土地流转是指土地使用权的流动。土地使用权流动包括两层含义:一层是农民仅把使用权转让出去,保留承包合同,收取一定的收益;一层是农民把承包合同、土地经营使用权一起转让,农民不再保留任何权利,不与土地发生任何关系。土地使用权既可指承包者的使用权,也可指经营者的使用权。lJI P4~ ’从法律意义上来说,农户土地承包经营权是一种从集体土地所有权中分离出来的土地产权,属于一种相对独立的土地他物权,具有一般物权的独占性和排他性,即农户依法享有对承包土地的排他性占有、使用、收益以及处分处置的权利。
(一)对“依法、自愿、有偿”原则的理解。土地作为一种生产要素,在市场经济条件下,其流转也应遵循市场经济的基本原则:法治、自由契约。
1、要大力宣传《农村土地承包法》,建立监测制度。不论是中央媒体还是地方媒体都应采取多种形式,提高宣传的实效性。特别是要将《农村土地承包法》的精神实质介绍给广大农户,一方面使农户清楚他们的土地承包权是受法律保护的,另一方面也威慑了任意或以私利出发变动土地承包经营合同的个人(特别是某些干部)和集体。监测就是要由农业部们来监督承包的合同是否发放给每个农民,同时弄清楚承包合同的内容,使中央关于农村的政策与地方执行的相一致,杜绝地方干部的阳奉阴违。
2、要尊重农民意愿,保护农民利益。土地使用权流转,核心是处理好社区与农户、农户与农户之间的经济利益关系。农户的土地承包经营权从新出台的《农村土地承包法》来看,类似于一种独立的物权。对于集体为了公共利益需要变动承包经营权的情形,农户应得到合理地补偿;对于农户间的土地流转,应尊重自由契约的原则,集体组织不能为了某种目的进行行政干预,而是应该提供必要的条件保证自由契约的顺利履行,让农户对自己的行为负责。
3、土地流转要进行分类指导。对于具备条件、农民自愿要求的土地流转,要予以支持和保护,包括提供信息,减少交易成本等;对于不具备条件、尤其是没有农民要求的社区,推进土地流转一定要慎重,决不能违背农民的意愿,侵犯农民的利益。无论是政府和社区,只能因势利导,决不能越俎代庖。要让农民通过土地流转切实增加收入,得到实惠。
4、鼓励和支持农户之间进行的转包、转让、互换等形式。农民作为经济当事人,享有充分的土地的使用权、收益权和处理权,农户之间发生的土地使用权转出、转入等行为,有利于协调劳动力和土地资源的平衡关系,减少土地撂荒,提高资源的配置效率。更重要的是,农户自愿进行的流转行为,有利于家庭承包制的稳定,也是农民享有充分土地权利的体现,应加以鼓励和提倡,并予以规范。总之,由于土地流转的政策性强、涉及面广,事关农民和社区的切身利益,涉及农业和农村社会稳定的大局,政府和社区对土地使用权流转工作,要加强引导,要在家庭承包制制度框架的前提下,坚持“自愿、有偿、规范、有序”的原则。
(二)对强调土地经营稳定性的理解。大部分强调土地经营稳定的文献,除了强调土地稳定对农户生产、生活的重要意义外,都将土地经营的长期稳定归结于增加对土地的投入,尤其有助于形成固定资产性质的投资。但是,在农村家庭承包制制度框架下,强调土地与农民关系的稳定,其意义绝不仅限于对固定田块长期投资的意义。家庭承包之下的土地经营内涵可以归结为四个方面:其一是收入功能,即农民通过土地经营获取收益;其二是就业功能,即农民通过土地经营尽量实现充分就业;其三是预期功能,即特定土地地块的承包经营对农民投资行为的反映;其四是风险功能,即土地经营为农民提供生存和发展的基本保障。 “ ⋯显然,这四项基本功能形成了制度安排的本质规定。至于如何使制度安排更有利于土地的长期投入,提高土地的生产能力,不过是依附基本制度规定的一项制度扩张效应。
土地经营稳定对中国农民生产和生活的重大意义,决定了土地经营方式并不是可以任意选择的。实践中土地使用权流转无论是作为社区和农民主动行为的结果,抑或是由于社区各方面制约因素的变动,被动采取土地调整的办法,其基本原则是要确保土地经营稳定。所谓稳定不仅仅指家庭承包制作为基本制度的稳定,而且也是土地经营期限和权限的稳定。这种稳定不仅仅基于农民对农地基本制度和政策的信念,同时也构成了土地调整和使用权流转的前提和基础。
二、对农村土地流转的几点思考
1、赋予农民完整意义上的土地承包经营权。尽管20年家庭承包制的制度变迁,已使农民的土地承包经营权在土地占有、使用、收益等方面得到充分体现,但土地处分权从来没有真正赋予农民。换言之,土地使用权的自由流转始终都有严格的约束条件。比如,农民一直缺乏对土地的抵押权和租赁权。从实践中看,促使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权一直是政策调整努力的方向,特别是处分权应当有条件的赋予承包经营者。处分权的内容应当包括对承包权的出卖、出租、入股、抵押等。建立在土地两权分离基础上的土地承包权,在市场经济条件下,实际上可以成为一种能够独立带来利润的经营条件或资本。与所有权中的处分权类似,承包权中的处分权也是对财产的一种处置。
赋予农民完整的土地产权,必然造就一种新型的土地承包经营权。承包权成了民法上的一种新的物权,与其他物权一样,承包权在市场经济社会里必然表现为一种具有交换价值的独立资产,占有它可以取得相应的利润,转让它要求等价的补偿。赋予农民以处分权的意义在于使承包者能够将承包权当作独立的交换价值进行流转。只有存在完整意义上的承包经营权,才能谈及土地使用权的流转。如何使农民拥有完整意义上的土地承包经营权呢?下一步我国政策努力的方向应该是实行土地的国有化,同时赋予农民永久承包经营权。目前,各种法律中的“集体所有”的“集体” 一般的理解是一定农村社区范围内的所有农民,再由全体农民将经营管理权委托给集体经济组织或村委会。但是所有农民构成的集体是一种抽象的概念,不具备法律人格——它不是一个法人,对集体经济组织或村委会缺乏约束力,农村土地“集体所有”已经徒有虚名,集体所有权虚置既成事实,正是由于这种“产权”不清,在现实中遇到诸多麻烦,例如,乡村干部为谋取私利、突出政绩、搞形象工程,对土地承包关系进行强制改变,损害农民经济利益。
实行土地国有化,可以理顺国家、集体、个人之间的关系,国家与村民自治组织不再发生经济交易,村委会纯粹为社区公共事业和社区公共管理而存在。农村政府与村委会的关系就如同城市政府与居民委员会的关系,避免了集体干部以集体的名义为谋取私利而损害农民的利益。实行土地国有化,还可以防止“集体所有”情况下,对“集体”以外成员的排斥,避免农村土地流转市场成为一个个分散的农村“社区土地集市”。2、培育和完善农村土地流转市场。土地使用权真正进入市场及多大程度上能够进入市场,从根本上讲,还取决于市场经济的发育水平,如果平均利润机制不能形成,农产品价格长期低迷,非农就业不充分,承包权在种植业领域内的市场流转就缺乏基本的利益驱动,现实中土地存在大量撂荒即是佐证。从基本情况看,农户自发的土地使用权流转行为更多地表现在大量的非耕地和经济发达地区的土地经营上,原因是非耕地不受或少受为农民提供基本收入和就业保障的约束,土地经营能够自由进入市场,形成相对的平均利润。而在经济发达地区,农业劳动力大量转入非农产业,劳动力转移和就业机会的增多,因而部分农地经营可以转入外地承包者或集中于当地的种田能手,近几年自发出现和发展起来的土地使用权流转也主要发生在上述两类土地上。中国土地资源紧缺,妥善解决土地经营的公平和效率问题,必须开辟土地使用权的市场流转机制。只有如此,才能从制度上保障生产要素的优化组合,实现土地资源的最佳分配和利用。3、引发农村剩余劳动力的转移。

目前,我国农村的一个不争的事实是农村劳动力过剩,也就是农村存在大量隐性失业。如果每人死守几分乃至几亩责任田的现状不能改变,农村土地的有序流转和农地的优化配置,也就是集中规模经营的问题就无从改变。也许有人认为,由于城市国有企业改革的不断深入,城市也面临严重的失业问题,城市吸收农村剩余劳动力的空间十分有限。然而,需要指出的是,农民也是国民,享有宪法和法律赋予的各种权利,无疑,农民有权与城市失业人员竞争城市工作机会的权利。有人以维护城市稳定为由,限制农民进城。这是十分不明智的,真正的社会稳定是全体国民以共同的信念(诸如法治、公平、自由竞争)创造的,压制的“社会稳定”只能是暂时的,同时也不利于社会的发展,原因在于没有真正有效利用全社会的资源,特别是劳动力资源。一个明显的事实是,企业雇佣同样胜任工作岗位的“农民工”比雇佣城市失业人员所支付的工资要低。当然,农村剩余劳动力迁入大城市或中小城镇是不容易的,实现这样的目的至少应具有以下条件:农民拥有较高的文化素质与技能;有公平竞争的市场环境;没有生活以及子女教育等方面的限制。因此,中央决定今后几年对科教文卫的投入主要用于农村是十分必要的。总之,国民之平等待遇和正常的市场秩序将有助于农村剩余劳动力的转移,也就会促使农村土地的合理流转。

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